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调查研究

政协委员主体作用“法制化”研究

作者:会员服务中心 张泽尧 发布时间:2014年09月05日 来源:   [打印]  [关闭]  [收藏]  【字体:    

  

 

内容提要:要想较好的对政协委员主体作用进行研究,就必须要对政协委员主体作用做出准确界定,以及找到影响政协委员主体作用的主要因素是什么,对此笔者运用了法律思维对政协委员主体作用进行了明晰,同时发现“界别”是影响其关键性因素;此外通过研究发现,有关政协委员法律的长期缺位是影响政协委员主体作用发挥的关键问题;对此笔者提出了完善方法,即通过“法制化”保障政协委员主体作用的实现,并对“法制化”后“界别”对政协委员主体作用的影响做出了具体分析。

关 键 词:政协委员  主体作用  界别  法制化

 

 

    一 概述

众所周知,中国人民政治协商会议(以下简称“人民政协”),是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。由于政协委员是直接参与人民政协的主体,因此从一定程度上说,政协委员就成为了人民政协存在的基础。换言之,要想更好的发挥人民政协的功用,就必须进一步研究政协委员主体作用。政协委员的主体作用是什么?从法律的角度来看,主体是权利与义务的承受者;从“界别”的角度来看,由于政协委员处在不同的领域内,故政协委员主体作用既有共性又有特殊性。因此政协委员的主体作用应当从两个方面来进行理解,一是通过法律思维明晰政协委员主体作用,二是通过“界别”明晰政协委员主体作用。

    (一)运用法律思维明晰政协委员主体作用

从法律思维上看,首先根据《中国人民政治协商会议组织法》第二条规定,凡赞成本组织法第一条之规定的民主党派及人民团体,经中国人民政协全国委员会协商同意,得参加中国人民政协;个人经中国人民政协全国委员会协议邀请者,亦得参加中国人民政协的全体会议,并得被选为全国委员会委员;以及根据《中国人民政治协商会议章程》相关规定,可知人民政协委员的产生一般有四个步骤:一是由各党派中央、各人民团体、无党派人士、各个界别等协商提名推荐;二是由中共党委有关部门进行综合平衡,充分同各推荐方面协商确定建议名单;三是由政协常务委员会协商决定,经全体常务委员会组成人员过半数同意予以通过;四是由政协办公厅(或办公室) 通过新闻媒体向社会公布。

其次根据《中国人民政治协商会议章程》第二十五条规定,中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会全体会议的议案,应经全体委员过半数通过。常务委员会的议案,应经常务委员会全体组成人员过半数通过。各参加单位和个人对会议的决议,都有遵守和履行的义务。如有不同意见,在坚决执行的前提下可以声明保留。由此可见,政协委员主体作用之一,便是表决议案,执行会议决议,提出个人声明。

再次根据《中国人民政治协商会议章程》第二十六条规定,中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的委员,在本会会议上有表决权、选举权和被选举权;有对本会工作提出批评和建议的权利。由此可见,政协委员的主体作用之二,便是行使选举权以及批评、建议权。

最后根据《中国人民政治协商会议章程》第二十七条规定,参加中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的单位和个人,有通过本会会议和组织充分发表各种意见、参加讨论国家大政方针和各该地方重大事务的权利,对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评的权利,以及对违纪违法行为检举揭发、参与调查和检查的权利。由此可见,政协委员主体作用之三,行使参政、议政权、行政监督权以及对国家工作人员的违法、违纪行为的检查、调查权。

此外,政协委员主体作用除了上文中所提到作为性行为外,还有禁止性行为,即必须严格遵守《中国人民政治协商会议章程》及执行政治协商会议的决议,否则将失去政协委员的主体资格。

    (二)“界别”对政协委员主体作用的影响

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中指出:“由界别组成是人民政协组织的显著特色。”由此可见,“界别”是影响政协委员主体作用发挥的关键性因素,那么“界别”到底是什么?“界别”对政协委员主体作用的影响是如何起作用的?

第一,从《中国人民政治协商会议章程》第八条来看,中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会坚持发展科学、繁荣文化的“百花齐放、百家争鸣”的方针,密切联系国家机关和其他有关组织,在政治、法律、经济、教育、科学技术、文化艺术、医药卫生、体育等方面开展调查研究等活动,广开言路,广开才路,充分发挥委员的专长和作用。由此可见,“界别”存在的目的是为了“充分发挥委员的专长和作用”,易言之,政协委员往往是某个领域内的精英,而并非是有的学者所认为的“从实践运用的情况看, 界别的概念要比‘领域’大, 界别一般是指一个或几个相近领域的区分。”[1]故,不能因为有的地方将“教文体”作为一个“界别”,就认为“领域”更多地体现的是个性、特殊性;“界别”更多体现的是共性、普遍性。而应当紧密围绕《中国人民政治协商会议章程》及现有的“界别”[2]划分,笔者认为“界别”是指对政协委员主体身份(例如民主党派、少数名族、宗教人士、港澳台胞等)、工作性质(例如文化艺术、科技、社科、经济、农业、教育、体育、新闻出版、医药卫生等)以及所代表群体(例如中国共青团、全国总工会、全国妇联、全国青联、全国工商联、中国科协、全国台联、全国侨联等)而进行划分的依据和标准。

第二,“界别”对政协委员主体作用的影响可以分为直接影响与间接影响。从全国来看,政协委员主体作用的表现形式基本一致,但由于其所处于的领域不同,因此虽同样是为国家的发展建言献策,其所建言献策的提案的侧重又会有所区别,如果能够更好的发挥“界别”对政协委员主体作用的影响,那么政协委员主体作用的发挥将会有一个质的飞越。对此,就有人提出“要充分运用政协各种履职形式,发出界别声音,扩大界别影响。尤其在政协全会上要有界别的声音。”[3]从“界别”对政协委员主体作用的直接影响来看,以2012年湘西土家族苗族自治州工商联届的政协委员提案为例,在总共十个提案中,涉及商事领域的提案就有八个,分别是“中小微企业融资难建议”、“小额贷款公司政策支持建议”、“加强和改善我州经济司法环境的建议”、“关于推进行业商会协会法制建设的建议”、“关于健立和完善全州非公有制经济统计体系和发布制度的建议”、“关于建立和培育地方银行”、“充分发挥非公经济代表人士参政议政的作用的建议”、“财政性资金消费建议”,这足以体现出工商联界的政协委员的主体作用是联系、协调和服务,即把委员、工商联合会和企业这三方连接起来,让工商联合会界别的委员发挥更大的作用。从“界别”对政协委员主体作用的间接影响来看,由于政协委员处于“界别”之中,因此其就具备了双重身份,从而迫使其必须不断提升自己的业务能力和政治素养。正如有学者所说的那样——界别中的政协委员固然是各自领域的精英,但是并不等于其就是一名政治家,政治家就是以为全社会人民大众谋利益为职责和终身目标的自觉奉献者, 而不是以保全个人名利地位为尺度, 以权谋私为目的的政客。[4]

总的来说,通过法律思维模式让我们更清楚的看见政协委员主体的权利与义务,加深了我们对政协委员主体作用的认识;而通过发挥“界别”作用,不仅可以为各民主党派、各人民团体、各族各界和无党派人士提出意见和建议畅通渠道,调动各方人士参政议政的积极性,还可以推动委员加强与各界群众的联系,广泛了解社会各界的意见和诉求,更好地凝聚人心,维护团结稳定的大局。

 

    二 问题——政协委员主体作用缺乏法制保障

笔者除了运用了法律思维分析了政协委员的主体作用之外,还分析了“界别”对政协委员主体作用发挥的影响。在分析的过程中,笔者发现一个问题,即政协委员主体作用虽客观存在,但是这种存在仅存在于人们的认知上,而非法律制度上。一般来说,法是由国家制定、认可并由国家保证实施的,反应由特定物质生活条件所决定的统治阶级(或人民)意志,以权利和义务为内容,以确认、保护和发展统治阶级(或人民)所期望的社会秩序为目的的行为规范体系。[5]根据这种解释,当前只有《中国人民政治协商会议组织法》属于法律。由此也就给笔者带来一个困惑——既然政协委员对国家建设、发展有着不可或缺的作用,那么为什么没有相关的法律制度加以规制?

    (一)《宪法》中政协委员作用规范缺失

在我国《宪法》序言中提到——本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。对此,笔者有个疑惑,既然《宪法》规定了国家的根本制度,那么其为何没有确认中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,而仅仅只是确认了人民代表大会的根本政治制度?对此,笔者认为这项国家制度在《宪法》中的缺失,将会严重影响政协委员的作用的发挥,同时人民政协的工作的开展也都会面临着正当性和合法性的追问。

根据《中国人民政治协商会议组织法》第七条第三款规定,在普选的全国人民代表大会召开以前,执行全国人民代表大会的职权:甲、制定或修改中华人民共和国中央人民政府组织法;乙、选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权;丙、就有关全国人民民主革命事业或国家建设事业的根本大计或重要措施,向中华人民共和国中央人民政府委员会提出决议案。由此,可以发现在全国人民代表大会成立之前,人民政协委员同现今的人民代表的权责一样。此外根据《中国人民政治协商会议组织法》第七条第四款规定,在普选的全国人民代表大会召开以后,就有关国家建设事业的根本大计或重要措施,向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案。对此,笔者认为,这恰好说明了人民政协不仅仅只是一个政治形式和国家制度,而且还是一个实实在在的国家机构。因此政协委员应当同人民代表一样享受同等的法律待遇,即《宪法》第七十三条[6]、第七十四条[7]、第七十五条[8]规定的内容。第七十三条的规定,不仅仅是赋予全国人民代表大会代表提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案的权力,更主要的是受质询的机关必须负责答复的义务。如果政协委员享有同等的法律待遇,那么其行政监督权才有了法律的保障,有了行使的依据,从而提升了政协委员主体作用的价值,也保障了政协委员主体作用的实现。第七十四条的规定,赋予了全国人民代表大会代表在闭会期间拥有不完全的刑事豁免权,即在未经过全国人民代表大会常务委员会的许可,不受逮捕或者刑事审判。如果政协委员也能享有同等的法律待遇,那么其即便受到刑事诉讼程序的介入,也依旧可以保证深入调研、撰写提案工作的完成,从而利于政协委员的批评、建议权的实现。第七十五条的规定,赋予了全国人民代表大会代表在大会期间拥有受法律保护的政治言论自由权,即不论其言论是否违反现有的政治体系和政治思想,其依旧不会受到法律的处罚。同样,如果政协委员能够享有同等的法律待遇,那么将会使国家权力机关和人民政府听到最真实的各界心声,使政协委员主体作用得到最大化的体现。

综上所诉,《宪法》中政协委员作用规范缺失是一个亟待解决的问题,要想使政协委员主体作用最大限度的实现,就必须对《宪法》进行补充和修正。

    (二)“界别”对政协委员主体作用的影响未能在《中国人民政治协商会议组织法》得到体现

《中国人民政治协商会议组织法》作为唯一有关人民政协的法律,却对于“界别”一词只字未提,这不得不让笔者疑惑,并重新审视这部法律的功用。以《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》为例,其在第三章“全国人民代表大会各委员会”中不仅罗列了各个专门委员会,还对各个专门委员会的组成及工作职能做出了具体规定,两者相较,《中国人民政治协商会议组织法》对此显然存在严重的疏漏。

正如上文所述,我国人民政协界别共有34个,因此每个界别的组成必然有其特殊性,其工作职能也会有所不同。以人民团体中的界别为例,其中就有中国共青团、全国总工会、全国妇联、全国青联、全国工商联、中国科协、全国台联、全国侨联等八个界别,因此每个界别下的政协委员的作用也就会因界别的不同而不同,例如工会界的政协委员的主体作用侧重于职工技能人才的培养、新兴职业培训和认证工作以及职工合法权益保护;例如妇联界的政协委员主体作用侧重于维护妇女、儿童的合法权益,提升妇女参与国家管理的作用等。再例如中国民主建国会与工商联的政协委员主体作用也没有进行区分,中国民主建国会活动的主要范围和工作重点是工商业资本家及工商界有联系的知识分子;而工商联是党领导的统一战线的重要组织和人民政协的重要界别,其工作对象主要包括私营企业、非公有制经济成分控股的有限责任公司和股份有限公司、港澳投资企业等,私营企业出资人、个体工商户、在内地投资的港澳工商界人士、原工商业者等。其主要职能作用是充分发挥在非公有制经济人士思想政治工作中的引导作用;在非公有制经济人士参与国家政治生活和社会事务中的重要作用;在政府管理和服务非公有制经济中的助手作用;在行业协会商会改革发展中的促进作用;在构建和谐劳动关系、加强和创新社会管理中的协同作用。其基本任务是加强和改进非公有制经济人士思想政治工作,引导非公有制经济人士做合格的中国特色社会主义事业建设者;参与政治协商,发挥民主监督作用,积极参政议政;协助政府管理和服务非公有制经济,促进非公有制经济健康发展;促进行业协会商会改革发展,培育和发展中国特色商会组织;参与协调劳动关系,协同社会管理,促进社会和谐稳定;反映非公有制企业和非公有制经济人士利益诉求,维护其合法权益。由此可见,中国民主建国会与工商联界在政协委员主体的构成上存在重合,如果没有法律、法规的规定,那么在政协委员的提案在内容上很可能出现大同小异的现象,同时也会导致社会资源的浪费。

综上所述,“界别”对政协委员主体作用的影响未能在《中国人民政治协商会议组织法》得到体现,将会导致两个严重的后果。第一是各地政协委员的界别划分错乱,例如上文所提到的,有的地方将“文教体”视为同一界别;第二是对国家人才资源和财政资源的浪费,由于政协委员往往是某一界别中的精英,如果界别相近的政协委员对同一问题调研,将会提出类似或者相同的建议及提案,而这恰好是现实生活中应该避免出现的情况。

 

    三 完善——通过法制化保障政协委员主体作用发挥

    (一)如何“法制化”

第一,从《宪法》层面上进行完善。具体来说,可以分为总则上的完善与分则上的完善。从《宪法》总则来看,对第一条进行修改及补充,即对社会主义制度进行解释说明,即社会主义制度是指人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。同时对第三条做出扩大解释,将现有的民主集中制原则的内容进行扩充。从《宪法》分则来看,可以在现行宪法第三章“国家机构”下设七节的基础上增添一节“中国人民政治协商会议”,与全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院并列,并明确规定人民政协是我国的协商、监督、议政机关。至于节下的条款,可以参照对应全国人民代表大会的规定,写明中国人民政治协商会议的性质、常设机构、组成、任期、职权,政协委员的权利和义务等。[9]

第二,设立《中华人民共和国全国政治协商大会和地方各级政治协商大会选举法》(以下简称政协选举法)。以《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称人大选举法)为例,一方面,笔者认为,设立《政协选举法》可以借鉴《人大选举法》,在结构上也采取总则,选举机构,地方各级,各界政协大会委员名额,全国政协大会各界委员名额,各界的委员选举,选区划分,选民登记,选举程序,对委员的监督和罢免、此致、补选,对破坏选举的制裁,附则的形式。另一方面,应当注意到《人大选举法》制定于1953年,1979年重新修订,其后经过1982年、1986年、1995年、2004年和20105次修改。通过5次修改,可以发现在城乡选举比例上是不断变化的,即从最初的8:1到现在的1:1,这也为设立《政协选举法》起到了重要的启示作用,即按照“界别”比例进行政协委员选举,这样一来,哪怕各地、各级、各界的人数再少,也能够听到人数少的“界别”声音,从而也更能彰显政协委员参政、议政的职能,同时也使人数较少的“界别”拥有了建议权。

第三,将《中国人民政治协商会议组织法》进行修订。《中国人民政治协商会议组织法》在全国人民代表大会成立之后,基本上就处于沉睡之中,政界、学界人士对其鲜有研究,再加之人民政协第二届全国委员会虽然制订了《中国人民政治协商会议章程》,从内容上取代了原来的《中国人民政治协商会议组织法》,须知《中国人民政治协商会议章程》仅仅只是人民政协内部文件并不具备法律的约束力,这也就导致了今日所出现的情况——人民政协的存在没有法律依据和保障,这也就导致了政协委员主体作用处于法律的真空中。对此有学者倡议,由全国人大重新制定《人民政协组织法》,作为国家的基本法,它应根据宪法规定和事实上已经形成的人民政协法律定位,用法律语言对人民政协的性质、职能等进行明确的描述,用以明确和规范人民政协的工作内容和程序。还应明确人民政协与党的统战部门、各民主党派的关系,建立健全党政部门同人民政协履行职能的关系的具体操作制度,把人民政协履行职能纳入中共决策程序当中,切实改善人民政协的外部运行机制,真正实现决策机关“不经协商不决策”、“ 协商于决策之前和监督于决策实施过程始终”的原则,使人民政协的运行早日走上法制轨道,而不像目前这样仅仅靠中共的政策和文件来规范。[10]对此,笔者认为这样的方式是可行的,如果一个组织或个人违反了《人民政协组织法》,其在法律上将会产生不利后果,从而也会促使政协委员的职能在实践中得到充分发挥。

    (二)“法制化”后政协委员主体优势表现

第一,通过“法制化”明确了政协委员主体的权力、义务。笔者在查阅了大量资料后发现,对于政协委员主体作用的“法制化”鲜有人提及,大部分学者及政治家在对政协委员主体作用的研究建议基本上大同小异,例如有的学者认为发挥政协委员主体作用的基本途径,主要有四个方面:一是要注重把好政协委员准入关;二是要为政协委员知情创造条件;三是要强化载体,搭建平台;四是要建立有关制度,完善运行机制。[11]有的学者认为发挥政协委员主体作用的基本途径,主要有六个方面:一是要准确把握发挥政协委员主体作用的政策思想;二是要准确把握发挥政协委员主体作用的原则要求;三是要努力构建发挥政协委员主体作用的载体平台;四是要建立健全为政协委员履职服务的工作制度;五是要明确政协委员履职的目标要求;六是要加强对政协委员履职情况的管理。[12]有的学者认为发挥政协委员主体作用的基本途径,主要有五个方面:一是增强委员意识,激发履职热情;二是丰富载体形式,拓展履职舞台;三是完善组织体系,健全履职制度;四是抓好学习培训,提升履职能力;五是加强委员服务,优化履职环境。[13]由此可见,学界和政界对于政协委员主体作用研究主要集中于两个方面,一是通过政协委员主体思想建设提升政协委员主体作用,二是通过人民政协体制建设提升政协委员主体作用,均忽略了人民政协“法制化”建设对政协委员主体作用的提升。由于“法制化”不仅仅明确了政协委员的权力与义务,更重要的是对政协委员的权力行使提供了法律依据和保障,同时又可以杜绝政协委员滥用权力、公权私用的现象产生,而且法律所涉及的外延要远远大于“人民政协思想建设”、“人民政协体制建设”的范围,故人民政协“法制化”建设对政协委员主体作用的提升,将带来巨大的政治效益和经济效益。

第二,通过“法制化”使得不同“界别”下的政协委员得以发出“好声音”。由于“界别”长期缺失于法律文件之中,以至于政协委员在行驶相关权力时失去了“界别”特殊性,尽管实践中,部分“界别”下的党派或者人民团体会有意无意的往所在界别中靠拢,但是这种行为却无法受到法律的肯定或者鼓励,极易挫败政协委员的积极性,从而影响政协委员主体作用的发挥。故,在笔者看来,“法制化”之后,“界别”对政协委员主体作用的发挥将会带来以下几个方面的正面作用:一是提高政协委员的法律责任感, 履行好“界别”职能;二是同一界别的政协委员将可以依照法律规定集中到一起, 共同研究界别在政治协商、参政议政、民主监督方面的工作;三是为“依法治国”,建设社会主义法治国家的进程上更进一步;四是在与群众沟通渠道上多样化,更加利于不同界别下的政协委员践行从群众中来、到群众中去;五是使得不同界别间的政协委员的沟通渠道更加通畅,利于各界政协委员的团结合作。

总而言之,对于政协委员主体作用研究已有诸多学者和政治家得出研究成果,笔者亦不过是在已有的研究成果上进一步进行相关完善,从而提出政协委员主体作用的发挥需要法制的保障。但是关于政协委员主体作用的研究仍旧任重道远,尤其在“法制化”层面的上的研究不仅仅需要学者、政治家的继续深入研究,同时还需要我国知名法学家的深入研究。笔者相信在不久的将来,我国必然会出台一部或多部涉及政协委员主体的法律,笔者也深信随着越来越多的学者和政治家的不断研究,我国政协委员的主体作用将会得到极大的提升。

 

注释:



[1] 周秀泉:《关于政协界别的几点思考》,《天津社会主义学院学报》,2008年第3期,第38-39页。

[2] 十届全国政协共有34个界别,包括中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟、无党派人士、中国共青团、全国总工会、全国妇联、全国青联、全国工商联、中国科协、全国台联、全国侨联、文化艺术界、科技界、社科界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利和社会保障界、少数民族界、宗教界、特邀香港人士、特邀澳门人士以及特别邀请人士。参见萧苏:《全国政协有多少界别》,《四川统一战线》,2006年第5期。

[3] 徐飞:《让界别成为畅通民意的渠道》,《北京观察》,2014年第1期,第14页。

[4] 参见周秀泉:《关于政协界别的几点思考》,《天津社会主义学院学报》,2008年第3期,第40页。

[5] 张文显主编:《法理学》(第三版),高等教育出版社、北京大学出版社出版,第75页。

[6] 第七十三条 全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。

[7] 第七十四条 全国人民代表大会代表,非经全国人民代表大会会议主席团许可,在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判。

[8] 第七十五条 全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。

[9] 李燕凌:《论人民政协制度的法制化》,《山西财经大学学报》,2014年第36卷第S1期,第125页。

[10] 同上注,第125页。

[11] 参见李文增:《关于发挥政协委员主体作用及其机制建立和完善问题的对策研究》,《天津市社会主义学院学报》,2010年第1期,第17-19页。

[12] 参见宋育英:《关于发挥政协委员主体作用途径和机制的认识与思考》,《世纪行》,2010年第1期,第7-8页。

[13] 参见乔传秀:《以委员为中心、以制度为保障充分发挥政协委员主体作用》,《人民政协报》, 2014年1月15第004版,学习与探索。